境内“税收洼地”的由来及现状

     （一）境内“税收洼地”的由来

       我国境内“税收洼地”的成因主要有两个：一是国家为促进部分地区和行业的
发展，制定了相应的区域性税收优惠政策及行业、特定类型企业的税收优惠
政策；二是一些地方政府使用财政返还、财政奖励、财政补贴等方式来吸引
企业投资，实质性地降低了企业税负。如果集团企业利用成员企业多的优势，
通过关联交易将集团利润集中到“税收洼地”中的成员企业，就可以降低集团
整体税负。
    （二）境内“税收洼地”的现状
       随着近年来我国经济的高速发展，大型企业集团越来越多。一些企业集团在
不断发展壮大的同时，利用集团优势通过境内关联交易，将利润从应按 25%
税率缴纳企业所得税的企业转向处于“税收洼地”的低税率企业，以降低集团
整体税收负担。以河北省为例，2020 年河北省存在关联交易的企业超 6000
户，关联交易总额超过 18000 亿元，其中境内关联交易金额达到 17500 亿

元，占总关联交易额的比例超过 95%。巨大的境内关联交易额中即便小部
分存在税收筹划，也会造成国家税收的大量流失。
       目前，利用“税收洼地”避税，不仅成为一些不良涉税中介机构招揽生意的噱
头，而且成为一些跨区域经营的集团企业日益热衷的避税手段。笔者在多个
财税专业人士微信群中，都曾看到各类财税咨询公司发布的“提供税收洼地
注册公司”“税收洼地降税实操”等宣传广告。在“今日头条”“抖音”等平台上，
也有大量涉税咨询公司发布的极具诱惑力的广告--“入驻税收洼地，合理合
法节税 80%”“北京企业入驻税收洼地园区，综合税率可低至 0.25%”。当笔
者在百度搜索中输入“税收洼地”四个字，一连串相关的信息便映入眼帘：“中
国 税收洼地在哪？2021 全国税收洼地汇总！”“税收洼地大幅度节税”......
      2021 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税
收征管改革的意见》，明确提出对利用“税收洼地”和关联交易等逃避税行为，
加强预防性制度建设，加大依法防控和监督检查力度。因此，税务机关面临
的形势相当紧迫，必须加大力度对企业集团利用境内“税收洼地”避税的行为
进行防控。
      二、利用境内“税收洼地”避税的种类
    （一）区域性税收优惠型
      为了促进区域经济均衡发展，国家出台了许多区域性税收优惠政策，最为典
型的代表就是新疆维吾尔自治区霍尔果斯市。2010 年，国家级的霍尔果斯
经济开发区成立，之后相继出台了“五免”和“五减半”的税收优惠政策，吸引
了大量企业投资。有一些企业利用以此形成的“税收洼地”进行避税。如河北
某装备总公司发布公告，以转型开展境外创业投资业务为名迁入霍尔果斯

经济开发区，其后利用当地的企业所得税优惠政策，规避了转让其子公司需
缴纳的巨额企业所得税。这类行为显然违背了国家出台税收优惠政策的初
衷，不仅耗费公共资源，而且极易产生不良的社会效应。
    （二）地方政府财政返还奖励型
      一些地方政府为促进本地区经济发展，会采用财政返还、奖励等方式鼓励招
商引资。如河北某制药集团就因此在西藏自治区拉萨市设立了销售子公司。
位于河北省的生产型子公司将药品低价销售给拉萨子公司，再由其将药品
卖向全国各大医院和药房，并因此留存了大量的利润。由于该子公司在拉萨
市缴纳企业所得税，享受当地的财政奖励政策，大部分税款又以财政奖励的
形式回到该子公司，从而使该制药集团的整体税收负担大大降低。
     （三）高新技术企业税收优惠型
大型企业集团存在大量的研发项目和研发支出，集团内不少承担核心技术
研发的公司会被认定为高新技术企业，享受 15%的优惠税率，成为集团内
的“税收洼地”。例如，总部位于江苏省的某童车企业集团，总公司集研发、
生产、销售于一体，享受高新技术企业税收优惠。其在河北省的生产型子公
司以较低的价格将产品销售到总公司，总公司再以正常的市场价格向终端
市场销售，通过享受优惠税率降低集团的整体税负。
    （四）集团成员企业亏损弥补型
      这种类型的特点是，企业集团通过境内关联交易将利润集中到存在亏损的
成员企业，通过弥补亏损实现“盈亏互抵”，大幅降低集团整体税负。例如，
河北某大型企业集团，经营业务范围较宽，其成员企业中既有收益高的也有
亏损的。为了实现整体收益最大化，集团在制定内部定价政策时，有针对性

地对亏损企业进行一定的倾斜，通过关联交易将利润多向亏损企业留存，实
现集团整体税负的下降。
      三、引发避税风险的原因分析
    （一）企业集团自身利益驱动
       对于大中型企业集团特别是包含上市公司的企业集团而言，税收负担的轻
重直接影响利润的多少，避税在带来巨大利润的同时，会给投资者留下“盈
利能力强”的印象，从而在一定程度上拉高股价，提升融资能力。这是一些
企业集团进行避税的重要驱动力。
     （二）涉税中介机构推波助澜
      会计师事务所、税务师事务所等涉税中介机构，其经营的主要目标与其他行
业没有本质不同，都是创造并获取利润，大型企业集团往往是其优质客户。
这些中介机构利用自身专业优势，通过寻找税收法律法规上的漏洞，成为企
业集团避税的“智囊”。这既可以给集团企业带来巨大的利益，也能给自身带
来丰厚的回报。加之目前我国对涉税中介机构的监管相对薄弱，对其参与企
业避税的行为鲜见处罚。能够获取丰厚回报却没有相应的连带责任，使越来
越多的中介机构在利益的驱动下涌向了避税筹划领域。
     （三）地方政府招商引资措施不当
      一些地方政府为了促进本地经济发展，期望通过有吸引力的优惠政策招商
引资，并把财政奖励和税收返还作为优惠政策的重要组成部分。但这些地方
政府在制定招商引资政策时，更多考虑的是如何吸引企业前来，如何给企业
让“利”，对企业落户之后能产生多少税收收益估计不足，导致引进来的企业

     主要目的有可能不是扎根当地、带来当地经济的繁荣，而是利用优惠政策进
行避税。
    （四）反避税的手段和惩戒力度不足
      在对企业避税行为的调查中，反避税部门一般是依据税收法律法规和国际
公认的转让定价原则等，对纳税人特定纳税事项作纳税调整，处理方式多是
调整补税并加收利息。与税务稽查相比，手段和惩戒力度不足。税务稽查部
门对企业的依法检查处理中，手段更多，力度更大，如补缴税款、处以罚金、
列入税收违法“黑名单”、信用记录留痕、多部门联合惩戒和移送司法机关等。
     （五）反避税专业人才匮乏
      大型企业集团除了拥有专门的财税团队之外，还有会计师事务所等中介机
构助阵，其专业人才具有丰富的财税理论知识和实操经验。而税务机关负责
关联交易管理的部门主要是国际税收管理部门，人才不足是最大短板。全国
大部分地市级税务局没有设置单独的国际税收管理部门，县区级税务局大
部分只有 1 人兼管国际税收管理业务。专业人员少带来的影响是反避税队
伍年龄结构固化，难以形成人才梯队。面对专业性强、难度大、人员素质要
求高的反避税工作，尤其是面对近几年来业务量越来越大、业务类型越来越
多的大型企业集团内部的关联交易，税务部门往往有心无力，无法起到很好
的监管效果。
      四、降低避税风险对策研究
     （一）严格税收优惠政策和财政奖励政策的制定和管理
在制定区域性或行业性税收优惠政策、财政奖励政策时要注意两个方面。一
是应由税务机关先期开展税收经济分析，科学评估税收优惠政策与促进区

域、行业、经济发展是否协调，并提供具体的政策落实建议；二是坚持利润
应在经济活动发生地和价值创造地征税的原则，明确企业必须符合实质运
营的要求，制定相应监管措施，确保优惠政策落实到位。真正发挥财税优惠
政策引导资金、资源和人才合理流动的作用，精准惠及能够为地方经济发展
带来更多贡献的企业，促进区域经济均衡发展。目前我国已经在该类立法方
面取得了长足的进展。如 2020 年 6 月 1 日中共中央、国务院公布的《海南
自由贸易港建设总体方案》规定，“对注册在海南自由贸易港并实质性运营
的鼓励类产业企业，减按 15%征收企业所得税。”该条款明确了享受企业所
得税优惠税率的前提是在当地注册并开展实质性运营，并通过后续制定的
一系列监管措施，确保了优惠政策精准落地。这也为今后该类优惠政策的制
定和管理提供了宝贵的经验。
   （二）多渠道加强反避税管理
     一是完善境内反避税调查体系。目前对于境内关联交易反避税工作存在职
责不够清晰、牵头部门未能明确的情况，建议在广泛借鉴国际经验的基础上，
深入结合我国反避税工作实际，尽快完善全国性境内反避税工作体系。努力
解决反避税中存在的属地碎片化、管理差异化问题，统一管理水平和评判标
准。在全国范围内对同一企业集团探索一户式管理，总结归纳涉及反避税案
件的行业特征、经营模式、主要关联交易类型、有参考价值的指标等。探索
按照关联交易类型和关联交易金额对反避税案件实行分级分类管理的新模
式，明确中央、省、市、县级部门的管理职责。
      二是加强反避税部门与税务稽查部门的业务合作。反避税调查与税务稽查
既有不同的检查方向和内容，又有相同的调查基础，即企业的真实生产经营

状况和逃避税的动机及行为，因此在获取企业信息及相关数据、逃避税线索
等方面可以互相补充。同时，企业出于利益最大化的目的，避税手段越来越
隐蔽，方式越来越复杂。企业通过关联交易进行避税的同时，往往存在通过
虚增成本、隐瞒收入的逃税行为。加强两个部门的协同，有利于推动案件调
查。河北省税务局在 2018 年已开始两部门联合办案的尝试，并取得良好成
效。
      三是拓展反避税信息来源渠道。信息时代，数据就是力量。要利用“智慧税
务”支撑牵引作用和信息交换制度，实现多部门涉税涉费数据常态化共享、
互联互通，搭建全面、动态的关联交易信息网络，实现对关联交易逃避税高
发行业、地区和人群的有效监管。
     （三）加大打击避税力度
      对违法者的纵容就是对守法者的不公。如果税务部门对企业利用境内“税收
洼地”避税行为不及时采取措施，将会引发不良示范作用，并在一定程度上
不利于规范市场秩序。因此，必须依托国家税务总局“管理、服务、调查”三
位一体的反避税防控体系，对利用境内关联交易避税高发的行业、地区和人
群开展精准整治，依法对避税行为加大处罚力度。特别是对性质恶劣的重大
避税案件，要依法从严查处，并按照有关规定纳入企业和个人信用记录，实
施多部门联合惩戒，让失信者一处违法、处处受限。另外，要加强对不法涉
税专业服务和涉税咨询公司的打击力度，择机开展全国性专项治理行动，增
强行业协会和社会中介组织协税护税意识，在全社会营造诚信纳税的浓厚
氛围。
    （四）加大反避税人才培养力度

      专业的反避税人才队伍是反避税工作迅速有效开展的重要支撑，但目前我
国反避税工作现状并不乐观，普遍存在工作耗时长、成本高，对反避税工作
的投入较低，反避税人员专业性不强等问题。相比较而言，大型企业集团除
了拥有庞大的财税团队外，还有涉税专业服务机构助阵。因此，建议落实好
人才兴税、人才强税战略，加强反避税干部人才队伍建设，为我国反避税工
作提供人才保障。