税收返还(奖劢)等优惠政策需具合法性才能得到保障

                         商法财税 2024年07月02日 01:00 广东

      税收返还(奖劢)行政允诺案例

      中华人民共和国最高人民法院(2020)最高法行申9021号行政裁定书

      再审申请人任东梅因诉湖北省襄阳市人民政府（以下简称襄阳市政府）行政允诺一案，不服湖北省高级人民法院（2019）鄂行终240号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

      任东梅申请再审称，（一）一审法院认定襄阳市政府承诺对减持限售股给予奖励的行政行为为行政奖励，证据不足，认定事实错误，任东梅与襄阳市政府之间构成行政允诺法律关系。(二）原审法院认定襄阳市政府承诺对减持限售股投资者的行政奖励实为对个人所得税的“先征后返”没有事实和法律依据，认定事实错误。1.襄阳市政府承诺奖励是对投资者在襄阳市减持限售股的减持行为给予财政奖励，而不是对投资者履行法定纳税义务的行为给予奖励，其性质属于财政支出，由财政部门而非税务部门负责兑付，该奖励并不涉及个人所得税的退税、返税及先征后返。2.国务院发出的国发〔2015〕25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，实际叫停了国发〔2014〕62号《关于清理规范税收等优惠政策的通知》的执行，并规定各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。本案中，任东梅申报的奖励资金已经政府全额批准，并已支付了4932037.10元（尚欠12210651.66元），据此应视为襄阳市政府与任东梅就财政奖励的金额、支付期限事宜达成了协议，襄阳市政府应按照上述文件规定继续履行支付义务。3.襄阳市政府有权对任东梅承诺财政奖励。（三）任东梅依法缴纳了个人所得税，完成了其法定的纳税义务。襄阳市政府承诺对减持限售股的投资者给予的奖励不涉及对个人税得税的退税、返税、先征后返、变相的减税，襄阳市政府承诺的奖励没有违反《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定，原审法院引用与税法有关的法律法规驳回任东梅的诉讼请求，适用法律错误。（四）襄阳市政府应践行诚实信用原则，维护政府公信力，保护任东梅的信赖利益。请求1.撤销一、二审判决；2.判令襄阳市政府向任东梅支付尚欠的财政奖励金人民币12210651.66元，并自2015年9月1日起以12210651.66为基数按中国人民银行同期贷款基准利率计算利息至其全部义务履行完毕之日。3.一审、二审诉讼费用由襄阳市政府承担。

     本院经审查认为，本案焦点是任东梅请求襄阳市政府支付剩余奖励金的诉讼请求应否支持。任东梅基于襄阳市政府的允诺在当地减持所持有的上市公司限售股并实际获得部分兑付奖励，与襄阳市政府之间形成行政允诺法律关系，对此二审法院已予以认定。从襄阳市政府相关会议纪要内容看，襄阳市政府允诺奖励的内容为在当地减持限售股并缴纳税款，个人投资者的奖励标准为按实际缴纳个人所得税的39.5%给予奖励。二审法院据此认为襄阳市政府允诺的奖励属于与缴纳税收挂钩的财政支出优惠政策，事实上是对应纳税款的“先征后返”，并无不当。

     《财政部、国家税务总局、证监会关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》（财税〔2009〕167号）规定，对个人转让限售股所得适用20%的比例税率征收个人所得税。该通知还明确表明，就转让限售股所得征收个人所得税系出于“进一步完善股权分置改革后的相关制度，发挥税收对高收入者的调节作用，促进资本市场长期稳定健康发展”的需要。本案中，襄阳市政府允诺的奖励事实上变相减少了纳税人的应纳税款，减轻了纳税人的纳税义务，违背了上述通知规定的税率及征税目的。襄阳市政府作出的行政允诺违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款关于“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”的规定，超出了自身法定权限范围，二审法院认定该行为不合法，并无不当。任东梅请求襄阳市政府依据案涉行政允诺继续履行支付奖励金的义务，原审法院未予支持并无不当。

       综上，任东梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

       驳回任东梅的再审申请。

       财税点评&建议

      最近，多地地方政府纷纷收回之前给予企业的税收奖励和产业扶持资金，这些举措主要基于企业违反了税收法律法规和相关政策规定。这些企业大多是政府招商引资时引入园区的，政府在招商时给出了各种承诺，但随后因政策调整等原因又收回资金，这让企业感到政府“言而无信”，而企业对此却似乎缺乏有效的解决途径，往往只能“认栽”。

      从最高人民法院的态度来看，这类因政府不履行招商引资优惠政策而引发的纠纷，既不被纳入民事诉讼的受理范围，也难以通过行政诉讼获得支持。这表明，企业在面对政府允诺时，需要格外谨慎。而国家层面也多次强调，与税收挂钩的各种返还应予以取缔，国务院近期发布的国令第783号就明确指出，未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠。

       那么，什么是行政允诺，以及政府是否应该遵守这些允诺呢？行政允诺是行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的，为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上权利的单方意思表示行为。一旦行政允诺作出，行政相对人便有了利益期待，若政府不履行或不完全履行承诺，将对相对人的利益产生直接不利影响。信赖保护原则要求政府对其行为和承诺保持信用，不得随意变更或反复无常。

      然而，行政允诺的前提是依法合规。政府应在其职权范围内依法作出允诺，不得超越法律授权。最高人民法院的裁判要旨也强调，行政机关在作出行政允诺或行政协议时，必须建立在依法行政的前提下，即允诺或协议必须在行政机关的裁量权范围内，且不违反法律的强制性规定，不损害国家利益和社会公共利益。

      在国有土地上房屋征收过程中，行政机关必须遵守相关法律法规，如《征补条例》等，确保对被征收人给予公平补偿。若行政机关违反规定，超出征收范围或补偿标准作出的承诺、协议或决定，人民法院将不予支持。这表明，政府在作出允诺时，不能无原则地以牺牲社会公共利益为代价来强调对承诺的遵守。

       综上所述，企业在面对政府允诺时，应谨慎评估其合法性和可持续性。同时，政府也应严格遵守法律法规和承诺，维护法治政府和政务诚信建设。若确因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变承诺，政府应依法给予行政相对人合理的补偿。